李凌艳等：我国区域基础教育质量监测的探索与思考
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出，要把提高质量作为教育改革发展的核心任务。树立科学的质量观，把促进人的全面发展、适应社会需要作为衡量教育质量的根本标准，建立国家义务教育质量基本标准和监测制度。2015年4月，《国家义务教育质量监测方案》正式发布，确立了我国开展基础教育质量监测的目的、原则、学科、对象、周期、时间和内容等[1]，这标志着经过八年试点监测的探索，我国基础教育质量监测制度正式确立。随着国家层面基础教育质量监测的发展，部分省、地市、区县结合区情，设立了本级基础教育质量监测机构，围绕区域基础教育质量监测进行了积极有益的探索。区域基础教育质量监测是我国基础教育质量监测体系不可或缺的重要组成部分。因此，了解其发展现状、分析其存在的主要问题，对于我国基础教育质量监测体系的建立与完善具有重要意义。
一、我国区域基础教育质量监测的探索与发展
(一)初步形成了以机构建立带动工作发展的体系建设思路
机构建立是开展区域基础教育质量监测的组织保障，部分省、地市、区县在实践中逐步形成了以机构建立带动工作发展的体系建设思路。以省级为例，截至2017年4月，已有26个省成立了省级监测机构。进一步了解发现，由于机构改革的政策要求，各省监测机构的设置因地制宜，在类型、性质、工作经费及专职人员队伍等方面的具体情况各有不同，汇总情况见表1。
从表1不难看出，虽然国家体制机制改革基本政策的方向性要求高度限制了新增机构的数量，但是，在过去短短几年间，省级监测机构的建立仍有破竹之势；地市、区县监测机构的情况目前虽缺乏正式的官方统计，但据我们日常工作中的了解，其发展趋势与省级监测机构十分相似。这充分表明，在转变教育管理方式、推进教育治理体系现代化的发展趋势下，我国各级教育行政管理部门均迫切需要科学的监测评估方法与手段。另外，也不难发现，大部分省级监测机构在诞生之初就和教育系统其他专业事业单位有着千丝万缕的关系。因此，独立性欠缺、专业性不突出成为省级监测机构在起步阶段普遍面临的问题。例如，26个省级监测机构中只有5个是独立的，而24个属全额拨款事业单位的省级监测机构中，只有16个有固定经费，且该经费并非监测专项经费。进一步深入了解发现，几乎所有省级监测机构的工作内容和具体任务都比较庞杂，开展本区域的基础教育质量监测只是其中的一项而已。
相信随着国家基础教育质量监测制度建设的不断发展，地方监测机构将在区域监测事业的发展中逐渐明晰自身的功能定位，日益凸显其专业性和独立性，通过国家、地方各级专业机构网络体系的建立与发展，促进我国基础教育质量监测体系的建立与完善。
(二)因地制宜开展区域基础教育质量监测的实践探索
为客观把握区域基础教育质量状况，服务区域教育决策、教育教学改革，多地基础教育质量监测机构都开始尝试自主开展区域基础教育质量监测的实践与探索，某些探索已初具一定的地方特色。这些区域质量监测探索工作在初期时大多借助国家基础教育质量试点监测工作的开展，在完成国家试点监测实施工作的基础上，逐渐摸索自主开展区域监测的工作模式、工作范围、监测项目，并在此过程中培植本土专家和专业技术人员。经过七八年的积累，逐步形成了一些监测目的明确，符合区域教育发展实际、教育管理工作需求的区域监测模式。
省级比较有特色的可以以重庆为例。重庆市自2009年首次作为省级单位参加国家试点监测以来，在做好国家监测的宣传、组织和结果运用的同时，紧密结合直辖市的市情，充分发挥重庆市基础教育质量监测中心所依托的市教育评估院的专业积累和优势，逐渐形成了一套较完整的大数据采集、模型处理、结果使用的监测工作方法。同时，通过建立信息化监测评价平台，自主研发的扫描阅卷系统、数据清理系统、报告生成系统，可以较为高效、快速地完成每一轮次的质量监测工作。该市自主开展的市域监测项目主要有两类。一类是面向学校层面的百校监测，在全市范围内选择100所不同层次的学校，从2011年到2014年连续四年对其进行持续监测。这类监测不对学校进行排名排队，重在对学校发展状况进行全方位的分析，帮助学校寻找自身优势、发现问题。另一类为全市范围的抽样监测，参照国家监测抽样设计方案的思路和方法，2010年和2013年，抽取全市40个区县的1400余所学校、1400余名校长、12436名学校管理干部、23251名教师、145866名学生进行监测。这类监测重在掌握全市基础教育质量的现状，分析影响学生学业表现的相关因素，为市级教育决策、教育管理和教育教学改进提供依据和支撑。重庆市基础教育质量监测中心借助上述两类监测项目获取了丰富的、反映学校和学生发展的多模态、多方面的大数据，通过对大数据中的指标进行比较、关联分析等，为重庆市教委、各区县、部分参测学校提供了数百份有关教育质量的全面分析报告。[2]
地市级比较有特色的可以以浙江省台州市为例。该市于2011年成立市基础教育质量监测中心，始终秉承国家试点监测中反复宣讲的“监测不同于传统考试，不是‘选拔的裁判’，而是‘诊断的医生’”这一基本理念，旨在通过对全市基础教育阶段学生德智体等方面发展状况和影响其发展的环境因素进行监测，准确把握市域基础教育质量状况，科学诊断基础教育存在的问题，帮助教育行政部门和业务指导部门寻求解决方案，为教育管理决策服务，对教育教学改革提出意见和建议。该市2011年、2012年、2014年、2015年分别自主开展了小学英语、中小学音体美和高一新生心理适应、中小学阅读教学、中小学科学的监测。在监测结果运用方面，逐步建立了以监测作出科学诊断，依靠行政力量解决监测发现问题的工作模式，形成了监测、行政、督导“三位一体”的工作格局。
(三)部分地区结合监测结果采取了相应改进措施并取得了一定成效
监测能否真正有效服务区域教育决策和教育教学改进，关键在于是否有效运用了监测结果。在建立监测机构、参与国家监测并自主开展监测实践与探索的基础上，部分地区积极地推进了监测结果的运用，取得了一定的成效。例如，重庆市基于对数据的提炼与分析，建立了全市、区县和学校三级关注重点各有不同的全面质量评价机制；初步构建了可测、可评的教育质量指标体系，制定了《重庆市义务教育阶段学校质量标准》。[2]浙江省台州市基于监测结果的运用，通过积极开展报告反馈解读、问题清单梳理、部门联动改进、顶层设计有序推进等综合途径，强化监测归因研究、优化行政内聚决策、深化督导跟踪评价来促进区域教育品质提升，逐渐形成了“监测是平台、行政是抓手、督导是推力”的工作思路，建立了基于监测结果运用、规范有效的教育管理新模式。安徽省合肥市包河区则通过持续参加国家基础教育质量监测，找准了自己在全国教育质量坐标系中的“位置”，找到了突破区域教育改革的“口子”，基于对监测结果的深入解读与分析，制定并扎实实施了“学校文化建设工程”“学校发展规划建设”“校长领导力提升”等项目，成立了“包河区校外专家服务中心”，创造性地解决了通过监测发现的主要问题，有效地促进了区域教育质量的整体提升。[3]
二、我国区域基础教育质量监测面临的困境与问题
(一)以“监测”之名行“统考”之实损害了区域教育质量监测事业的良性发展
长期以来，由于各种历史、文化原因，同时也由于科学教育评估手段和技术的落后与缺乏，传统的以学生考试分数和升学率来评价学校、教师和学生、衡量地方政府“教育政绩”的理念与做法在我国很多地方根深蒂固、影响深重。近年来，随着全面的教育质量观逐渐深入人心，社会各界、老百姓尤其教育人自身开始对这一错误的传统做法发出越来越多的诟病之声，同时期待寻找更为科学、有效的教育质量评估技术和方法。在这一背景下，2007年开始，在教育部的领导和支持下，依托北京师范大学而建的教育部基础教育质量监测中心开始了国家层面的监测试点，也率先在我国提出并实践了“基础教育质量监测”这一新型的大尺度教育质量评估方法和手段。这一概念的提出和适合我国国情的全面教育质量评估范式的探索是同行的，各地在接触这一概念和提法的同时，也初步知晓其功能定位是为国家的教育决策提供科学的咨询服务。因此，很多区域在由基于经验的教育管理模式向基于证据的教育管理和决策机制发展的良好愿望下，欣然借用了“质量监测”这一新概念，以为只要搞了“监测”就是教育管理科学化转型的标识。
但是，由于真正大尺度的教育质量监测环节多、面广、线长，而各地首次接触这一工作时，多在国家试点监测的数据采集环节，对基础教育质量监测的第一印象就是通过纸笔测验收集学生的学业质量数据，通过问卷调查采集影响学生学习质量的相关因素。另外，不可否认，长期以考试行使教育评价功能的经验积累，使我国不少区域培养了一批优秀的考试命题专家，无论是选拔性考试命题，还是诊断性考试命题，都难不倒这些专家。那么，惯性使然加之对基础教育质量监测的理念与技术不甚了解，部分区域借“监测”之名而难行“监测”之实成为不难想见的事实。于是，不少地方仍在传统考试理念、技术和习惯做法的驱使下，通过编制各科试卷、采取抽测甚至面向全体学生统考的方式，开始了区域基础教育质量的“监测”实践探索。有些地区也努力在进行学科统考的同时尝试加上一些测量技术含量不高的调查问卷，以为如此测试就不再是“统考”，而实际仍然是以“监测”之名行“统考”之实。这就导致不少地方将监测当成是另外一种形式的统考统测，误导了校长、教师、家长等利益相关群体对基础教育质量监测的科学认识，极大地伤害了区域教育质量监测事业的良性发展。
(二)区域监测机构职能定位模糊，工作任务边界不清，专业能力建设举步维艰
由于对监测及科学评估的认识和技术的匮乏，大部分区域基础质量监测工作的开展缺乏清晰的顶层设计和系统思考。突出表现在，大部分区域监测机构属于挂靠或内设的性质，在区域教育系统内部谁主管、谁下工作任务、谁提供经费、谁负责组织协调、对谁负责等工作机制方面的问题都没有清晰、明确的设计和界定，因此，所承担的工作任务庞杂成为绝大部分区域监测机构的常态。例如，个别省级监测机构的工作任务从学前教育到高等教育全口径铺开，头绪多，专业水平难以得到保障。相当一部分省市甚至存在着把凡是需要进行调查、统计、评估的工作任务，无论是否属于基础教育质量监测的范畴，都加给区域监测机构的情况。这些工作任务挤占了基础教育质量监测的经费、专家等资源，使本应服务于教育质量诊断的区域监测机构不得不“左右逢源”，苦于应付各种临时任务，无法保证足够的时间真正投入推进区域基础教育质量监测工作中去。与此同时，无固定工作经费或经费不足，使区域监测机构原本不够清晰的运转机制在推进各项工作任务上更加艰难，自身专业性建设困难重重。
(三)区域教育质量监测专职人员不足，专业力量及系统支持缺乏
教育测量与评价等监测相关学科的发展在我国刚刚起步，专业领域输送的毕业生数量少，“互联网+”、大数据时代对教育测评信息化、网络化的需求更意味着该项工作急需了解监测、懂信息技术的复合型人才。而与此同时，根据我们的了解，区域监测机构现有的专职工作人员主要来源于以教育教学和教育管理研究为专长的高等学校研究人员、基础教育领域的学科教研员、一线教师及部分教育行政管理人员，缺乏教育测量与统计的专业背景是他们明显的专业短板。同时，这部分专职工作人员缺乏系统、针对性的培训和及时的帮助与指导，即使有机会接受系统的专业技术培训，但由于基础过于薄弱，短时间内也难以掌握基础教育质量监测所需的关键方法与技术。因此，部分省或区域通过借聘工作人员，或者外包具体工作任务的方式弥补专职人员不足、专业技术人才缺乏的问题。然而，由于借聘人员的工作待遇不具有吸引力、职业发展道路不通畅，致使队伍流动性较大，难以维持工作的连续性；外包监测工作任务通常技术要求高且需要团队共同完成，而有限的经费使承接方专家团队的投入难以得到保障，往往效果不佳。 由于上述专业力量的不足，使区域科学监测的设计和实施推进较为艰难，一些尝试和探索往往“有始无终”。因此，不少地方出现有了监测机构却无法有效开展区域监测实践与探索的局面。没有科学监测，也就不能为教育科学管理和决策提供咨询服务和证据支撑。甚至不少地方即使拿到了参加国家监测的报告也不知该给谁看，或少数人看了也不知如何将数据结果以合理、适切的方式应用于区域教育管理和教育教学改进。监测服务于区域教育发展的工作机制、工作模式的探索不知从何入手。
由此可见，我国区域教育质量监测专业力量的培育任重道远，各地对相关领域专业人才和人员专业发展支持的需求远超目前我国相关学科建设的进程和对专门人才培养的速度，必须借助对地方相关领域人才的转化，以跟进区域监测事业发展，这是未来区域监测事业发展的关键任务。
三、对我国区域基础教育质量监测发展的思考与展望
(一)认清教育质量监测的专业内涵、明确区域监测目的，是其正本之源
教育质量监测与传统考试评价相比，其专业内涵主要体现为：在评价的目的上，突出诊断问题和检视策略；在评价的内容上，重视立体评价和全面评价；在评价的方式上，注重过程还原和归因分析；在对待评价结果上，强调措施跟进和改进效度。它是在大数据背景下，综合教育学、心理学、统计学、社会学等多种学科技术而成的一种全新的教育测量评估方式，其价值取向在于追求对教育教学过程进行全面解释的同时积极尝试建构更利于学生发展的教育政策环境模型和教学行为优化态势。[4]
从质量监测的专业本质出发，根据区域教育管理工作的需求和服务的范围，区域质量监测的目的可以概括为两项。一是诊断管理问题为教育决策服务。对基础教育阶段学生全面发展状况和影响学生发展的环境因素进行监测，准确把握区域基础教育的质量状况，科学诊断区域基础教育资源配置、课程设置、学校管理、教学策略、队伍建设等方面存在的问题，为教育决策服务。[5]二是诊断教学问题为教学改革服务。通过监测发现并研究学生学习差异背后的相关影响因素，努力把握这些因素在多大程度上影响着学生的学习，并把区域教育存在的问题具体化、可视化，用丰富、科学、准确的信息和数据为教学改革提供优质服务。[6]
(二)明确区域监测在教育管理工作中的定位、注重结果运用，是其立足之本
监测能否担当好“服务”的角色，关键在于其科学性和实用性。首先，不科学的监测或不科学的监测结论是“无效”甚至是“负效”的。区域监测在追求科学性的基础上要兼具实用性，要根据区域的实际情况，紧密结合区域教育的问题来展开。同时，还应把握好区域监测和国家监测的区别，区域监测要解决区域的实际问题，必须要做到从关注“宏观”转向关注“中观”甚至“微观”，把重心放在大量基础性数据的收集整理和实证性案例的研究分析上，做到源于问题、发现问题、讨论问题，根据问题提出建议意见，针对问题落实相关行动，并追踪问题解决的实际效果，有效促进监测结果的“落地”。
从确立评价目的、选定评价对象、研制评价工具，到确保真实客观的评价过程，直至评价结果的有效使用，是任何一项科学有效评价的完整闭环。[7]由于区域监测服务于教育决策的根本定位，因此，建立促进监测结果运用的有效保障机制必将是区域监测的立足之本。所以，帮助教育行政部门针对监测发现的问题组织实施相关的整改工作，是促进区域教育工作进步的重要手段，也是促进区域监测工作发展的基本途径。浙江省台州市等一些区域监测探索的经验表明，只有重视开展对相关教、学、管问题进行研究并及时地提出切实可行的建议和意见，区域监测工作才会有用；只有重视对监测发现的问题进行梳理并及时地落实于各相关政府职能部门和学校进行的改进，区域监测工作才会有力；只有重视对整改意见落实情况进行跟踪并对整改效果进行及时评价，区域监测工作才会有效。
(三)坚持监测的诊断功能、避免与高利害评估直接挂钩，是其发展之力
实施区域基础教育质量监测，首先必须要明确监测是为了评价“分数”还是为了研究“因素”。一般来说，一个区域的学校办学质量高低，人们心里基本上都会有一杆秤，监测再去评价“分数”，无非就是对好学校“点个赞”或是对差学校“撒把盐”，对促进质量提升的意义非常有限。因此，区域监测应跳出简单化的“分数”评价，把工作重心落脚于“因素”上，通过对影响学生学业相关因素的深度研究，找出区域教育存在的问题，讨论问题产生的原因，研究相关策略并试图解决问题。因此，区域监测重心不在于甄别和评价，而在于对教育自身的诊断和修正。
同时，区域监测有别于国家监测，国家监测的侧重点在于诊断全国宏观层面教育教学中存在的问题，重在“诊断”。[8]而区域监测不仅要诊断区域教育教学中存在的问题，还要在实际工作中推动这些问题的解决，要“诊断”，更要“治疗”。所以，区域监测要力戒使用数据排名排序这种简单化的评价方式，而应兼具鲜明的研究性和明确的行动使命，通过研究性的评价把教育的视野从关注现象和结果拓展到研究原因和过程，进而构筑以问题为导向的教育改进机制，履行以监测有效助推区域教育发展的使命。
(四)确保区域监测工作的科学性、专业性，是其立身之命
教育质量监测作为一种大尺度的教育评价，随测量与评价技术的发展而兴起，虽在国际上已有几十年的历史，但在我国也才刚刚走过十年，完全是一项新生事物。与此同时，教育质量监测是一项系统工程，从指标研制与工具研发、抽样、数据采集、数据分析到报告撰写，需要多个专业领域的大量人才投入大量的时间和精力，需要一整套科学、严谨、规范的工作流程，这样才能确保监测结果的科学、有效，并在此基础上为教育决策、教育教学改进提供依据和支撑。因此，区域基础教育质量监测机构应当加强自身在工具研发、抽样、数据分析与报告撰写等方面的专业能力提升，着力制订出符合本地实际又不失严谨和规范的一整套监测工作流程，从而在区域教育质量监测实践的起步阶段就确保监测的科学性、专业性，捍卫监测的权威性，使监测能够真正成为提升区域教育质量的有力抓手。
参考文献：
[1]教育部.建立国家监测制度促进义务教育质量提高[EB/OL].(2015-4-15)[2017-09-29].http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2015n/xwfb_150415/150415_sfcl/201504/t20150415_187149.html.
[2]龚春燕，何怀金，贾玲，等.重庆模式：大数据评估促进教育决策科学化[J].中小学管理，2015(8)：7-10.
[3]彭江龙.基于义务教育质量监测结果的区域教育改进[J].教育家，2017(2)：12-15.
[4]李凌艳.美国国家基础教育质量监测制度设计及启示[J].比较教育研究，2016(5)：43-49.
[5]李凌艳，郭思文.我国基础教育质量环境系统监测的若干思考[J].教育研究，2014(11)：119-125.
[6]辛涛.评价结果怎么用才科学?[N].中国教育报，2014-03-04(06).
[7]李雁冰.论教育评价专业化[J].教育研究，2013(10)：121-126.
摘自《中国教育学刊》
作者简介：李凌艳，北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心教授，博士生导师；
任晓琼，北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心科研助理；
江照富，浙江省台州市基础教育质量监测中心主任。
